近日，《中共中央办公厅、国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题收到通报》，对甘肃省有关部门和领导展开了严苛问责。此次中央对环境生态问题问责，范围之甚广、力度之大，前所少见。随后，国土资源部印发了《自然保护区内矿业权清扫工作方案》，在对国家自然保护区内矿业权展开核查清扫的同时，不准新的矿权转入自然保护区。与此同时，河南、湖南、青海、内蒙古、广西、宁夏等省(区)也争相实施文件，不准新的矿权转入自然保护区，已成立的矿权也要全部解散。

自然保护区内探矿权、采矿权解散具有最重要的时代背景。尤其是党的十八大奠定五位一体总体布局，把生态文明建设放到引人注目地位以来，矿产资源研发和环境保护的对立更加突显。

在生态优先的新形势下，对自然保护区的矿产资源研发展开严苛的容许，填补矿产资源研发的历史欠账，合乎重典得失的基本理念。按照目前的政策拒绝，探矿和矿业不道德必需全面解散自然保护区早已不可避免。那么，自然保护区内原先的合法矿业权该如何解散，又该如何确保矿业权人的合法权益?近日，中国矿业报记者早已专访了全国著名矿业专家、北京金诚同约律师事务所土地矿产法律顾问吴永高。

中国矿业报：我国现行的矿产资源研发和环境保护政策规定都有哪些?吴永高：矿产资源研发和环境保护的对立由来已久，也是客观存在的。探矿活动对生态环境扰动较小，对保护区内动植物和自然生态导致的影响十分受限，探矿又归属于去找宝活动，从政策上来说应该是希望的。矿业活动有可能对自然保护区的环境影响较小，有可能对自然保护区的土地、动植物、地质环境、水、空气等生态环境导致污染和毁坏。

为此，我国《矿产资源法》确认了最重要地区容许矿业的制度，《森林法》、《草原法》、《水法》也对矿产资源研发牵涉到森林、草原和资源维护等作出了限制性规定。《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《地质遗迹维护管理规定》、《湿地维护管理规定》等行政法规和政策文件也牵涉到矿产资源研发和环境保护的规定。自然保护区内的探矿权采矿权必需依法解散，其法律依据主要是《自然保护区条例》和环保部等十部门牵头印发的《关于更进一步强化牵涉到自然保护区研发建设活动监督管理的通报》(环发[2015]57号，以下全称十部门57号文件)。

中国矿业报：矿业权要解散自然保护区，首先要具体自然保护区的边界范围和功能区划。目前在矿业权解散自然保护区方面还不存在哪些障碍?吴永高：具体自然保护区的边界范围和功能区划是矿业权解散的前提。经过60多年的发展，尤其是20世纪90年代以后，我国自然保护区的建设获得了长足进步，自然保护区的数量很快减少，类型日益非常丰富，面积明显不断扩大。累计到2015年底，我国现有各类自然保护区总计2740个。

自然保护区面积14702.8万公顷，大约占到国土面积的14.8%。(编者注：截至2016年，全国共计创建各种类型、有所不同级别的自然保护区2750个。)我国的自然保护区建设在取得成效的同时，也不存在很多问题。

有的保护区划界的过于科学，很多地方为谋求上级财政补贴，在没经过科学论证的情况下，随便申请人划界自然保护区;有的因为各种创建活动，过分执着保护区面积的减少等。这些问题的不存在，造成部分自然保护区目前依然不存在保护区边界范围不确切和功能规划分区不具体的问题，这和探矿权、采矿权解散自然保护区息息相关。因为探矿权采矿权解散自然保护区必需界定两个问题：一是要界定探矿权采矿权是不是在自然保护区范围内，二是要界定探矿权采矿权是不是在自然保护区的核心区和缓冲区范围内。一是自然保护区的边界范围不确切。

根据《自然保护区条例》规定，自然保护区的范围和界线由批准后创建自然保护区的人民政府确认，并标明区界，不予公告。但实践中，基于当时申请人划界自然保护区的不科学，管理上的粗犷和恐慌，尤其是土地权属的对立，造成非常部分自然保护区在创建时没具体的座标，自然保护区的边界范围并不确切。

如果自然保护区的边界范围不确切，必要造成如何确认探矿权和采矿权否在自然保护区范围内这个问题的经常出现。如果无法证实探矿权采矿权在自然保护区范围内，就无法限于自然保护区的涉及规定，拒绝探矿权采矿权解散就缺少充裕的法律依据。二是自然保护区的功能分区不具体。按照《自然保护区条例》的规定，自然保护区可以分成核心区、缓冲区和实验区。

有所不同的功能分区维护力度是不一样的，其中核心区和缓冲区内范围内不容许建设任何生产设施，严格控制人类活动，实验区范围则容许有一定的生产设施和建设项目。但实践中我国有数的自然保护区还有非常比例没具体区分功能区。

根据十部门57号文件，拒绝探矿权采矿权必需解散的是自然保护区的核心区和缓冲区。所以，辨别探矿权采矿权否正处于核心区和缓冲区就十分关键，如果自然保护区没划界核心区和缓冲区，那么确认探矿权采矿权必需解散也是不存在争议的。中国矿业报：自然保护区的矿业权该如何解散?吴永高：无论是目前自然保护区的法律政策还是矿产研发的实际必须，对探矿权采矿权解散自然保护区都应当区别对待，切不可做一刀切的政策。

无数次历史经验证明，一刀切、层层加码的政策往往是矫枉过正，用力过头，无法超过自然保护区和矿产资源研发的利益均衡，无法构建维护生态环境的想法。根据《自然保护区条例》的规定，禁令在自然保护区内矿区、采石、挖沙等不道德，从矿产资源开发利用的角度，可以显现出所禁令的是矿业不道德，并没禁令探矿不道德。

《自然保护区条例》第二十七条规定，转入自然保护区核心区的科学研究观测、调查活动应该经自然保护区行政主管部门批准后。所以，转入自然保护区的核心区的公益性、基础性地质调查活动，也应该获得自然保护区行政主管部门的批准后。

但在办理审核申请时，应该通过环境影响评价的程序，来评估地质调查活动对环境导致的影响。而对采矿权解散自然保护区，可通过两种途径，对边界范围和功能分区具体的自然保护区，所有矿业权可不准解散。而对边界范围和功能分区不具体，甚至盲目执着矮小上且没维护功能的自然保护区，则可以通过调整自然保护区范围的方式使部分采矿权合法化，从而超过解散的目的。

前文提及，累计到2015年，我国自然保护区维护面积超过14702.8万公顷，大约占到整个国土面积的14.8%。矿产资源的赋存地也多在崇山峻岭、奇峰险要川之间，和原作的自然保护区的范围多有重合。环境保护归属于公共利益，环保优先是一个广泛的原则，任何以壮烈牺牲环境保护为代价的经济发展都是不是非的。

但我们也必需认识到，矿产资源开发利用某种程度牵涉到矿业权人的利益。矿产资源及能源安全是国家安全性的最重要组成部分，关系一国的经济安全性和社会平稳。目前世界上很多国家都将确保矿产资源安全性作为国家资源战略的首要目标。我国政府也明确提出到2020年，基本构成比较完善的能源安全保障体系，能源自给自足能力维持在85%左右。

所以，牵涉到到矿产资源开发利用问题时，应该采行两害相权取其轻的基本思路，合理评估自然环境生态系统维护和矿产资源研发的利益均衡。尤其是针对原本自然保护区原作不科学，维护对象、维护等级和保护区划界范围没经过科学论证的，应该经过新的科学论证、合理划界;对牵涉到战略性矿产资源勘查铁矿的，保护区需要增大范围或者异地补划面积的，应该调整保护区的范围，为矿产资源研发作好铺垫。自然保护区的调整是有法律和政策依据的。

《自然保护区条例》第十五条第一款规定：自然保护区的撤消及其性质、范围、界线的调整或者转变，应该经原批准后创建自然保护区的人民政府批准后。2013年国务院印发的《国家级自然保护区调整管理规定》中具体，国家级自然保护区调整还包括的范围调整、功能区调整及变更名称，并规定了自然保护区调整的条件、程序和审核等内容。北京、青海、陕西等多个省份也实施了涉及规定。在前述情形皆回避的情况下，自然保护区的核心区和缓冲区的采矿权，必需关闭解散，牵涉到政府补偿的，应该给与公平合理的补偿。

中国矿业报：矿业权解散自然保护区的补偿依据有哪些?吴永高：探矿权采矿权解散自然保护区的补偿问题，既有理论依据承托，也有法律政策的维护。信赖维护原则是自然保护区内合法探矿权采矿权解散取得补偿的最重要理论依据。信赖维护原则是行政法中尤为最重要的原则，归属于行政法领域的帝王条款。

明确是指行政相对人基于对行政主体的擢益性、双方同意性、指导性等行政不道德的信赖而产生的有一点维护的利益，这种不道德不得随便撤消或者更改，否则应付行政相对人的合法利益给与补偿。因为行政不道德具备确认力和公信力，所以政府要遵循基本的诚信原则，不得随便撤消或者更改原本生效的行政不道德，确需撤消或转变行政不道德的，对于由此给相对人导致的损失应该给与补偿。从现有的法律政策来看，我国早已在更为普遍的领域创建了行政补偿制度，比如土地管理、防沙治沙、消防、防洪、水资源利用等方面都有行政补偿的法律制度。《物权法》第一百二十三条规定：依法获得的探矿权、采矿权、水源权和用于水域、滩涂专门从事养殖、捕鱼的权利不受法律维护。

《行政许可法》第八条规定：公民、法人或者其他的组织依法获得的行政许可不受法律维护，行政机关不得擅自改变早已生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章改动或者废除，或者呈请行政许可所依据的客观情况再次发生根本性变化的，为了公共利益的必须，行政机关可以依法更改或者退回早已生效的行政许可。

由此给公民、法人或者其他的组织导致财产损失的，行政机关应该依法给与补偿。这是行政信赖利益维护原则的最重要反映，也是探矿权采矿权解散自然保护区应该给与补偿的必要法律依据。

十部门57号文件中也明确提出，对自然保护区成立之前已不存在的合法探矿权、采矿权和水源权，以及自然保护区成立之后各项申请完善且已同意保护区主管部门表示同意成立的探矿权、采矿权和水源权，要分类明确提出差别化的补偿和解散方案，在确保探矿权、采矿权和水源权人合法权益的前提下，依法解散自然保护区核心区和缓冲区。可以显现出，中央层面政策文件对合法探矿权采矿权解散也具体是要给与补偿的。无论是保护区正式成立之前成立的矿业权，还是保护区正式成立之后，矿业权人经过合法程序获得的探矿权、采矿权，都是基于对政府信赖构成的有一点维护的利益，归属于《物权法》、《行政许可法》等法律法规规定的信赖维护利益，因政府原因造成利益损毁的，应该给与补偿。中国矿业报：矿业权解散自然保护区该如何补偿?吴永高：我国行政补偿原则没统一法律规定，有所不同法律中对补偿原则阐释不一。

从适应环境依法行政和建设法治政府的拒绝来看，公平补偿原则应该作为探矿权采矿权解散自然保护区行政补偿的基本原则。政府及其涉及部门出于维护自然保护区生态环境的必须，而使探矿权人采矿权人的合法权益遭到尤其伤害，需要依据社会上普遍认为的公平理念对探矿权人采矿权人展开补偿。在补偿的范围、标准、方式和程序上做公平合理，较好地反映了社会公共利益和矿业权人合法利益均衡的补偿原则。

同时，探矿权采矿权解散自然保护区的情形比较复杂，每种情况的明确补偿标准和补偿范围应该分开考量。对没已完成转让的探矿权采矿权的补偿，主要反映在归还其在获得探矿权采矿权过程中早已交纳的涉及费用，比如探矿权价款、采矿权价款、探矿权使用费、采矿权使用费等。对届满探矿权，探矿权人不申请人沿袭或者改以采矿权的，探矿权大自然中止。

如果探矿权人申请人沿袭或者改以采矿权，因自然保护区原因未予办理涉及注册的，应该给与探矿权人公平合理的补偿。对探矿权明确补偿的方法和标准有两个，一是成本补偿法：还包括获得探矿权过程中早已交纳的涉及费用，如探矿权价款、探矿权使用费等探矿实际勘查投放，资金占用的成本。二是价值评估法：对探矿权的价值展开评估，根据评估结果给与补偿。

其中，正处于勘查阶段的探矿权届满的，如果其勘查结果没开发利用资源量的，经储量评审指出不应当改以下一勘查阶段或者之后展开投放的，探矿权大自然中止，不必须给探矿权人补偿。这反映了探矿本身归属于高风险的投资不道德，特别是在普查阶段的探矿不道德，如果因为没开发利用资源量而导致投资损失，应该由探矿权人自己分担。

杜绝那些本来计划主动退出探矿权，仍然想展开勘查投放的，现在因为自然保护区解散有补偿政策而仍然主动退出，拒绝政府给与补偿的情形。对未届满探矿权，被拒绝强迫解散自然保护区的，应该给与探矿权人补偿。补偿的明确标准同上。采矿权届满的，如果矿业许可证年限和矿产资源开发利用方案确认的服务年限完全一致的，届满依法办理吊销登记手续，不必须给与采矿权人补偿。

采矿权届满的，如果矿业许可证年限较短于矿产资源开发利用方案确认的服务年限，采矿权人申请人沿袭，因自然保护区原因未予办理沿袭注册的，必须给与采矿权人补偿。对采矿权明确补偿的方法和标准还包括两种。一是成本补偿的方法：还包括补偿剩下储量对应的价款、矿山基本建设投放剩下年限的折旧费用、资金占用的成本。

二是价值评估的方法，对目前的采矿权价值展开评估，根据评估结果给与补偿。并未届满的采矿权，被拒绝强迫解散自然保护区的，应该给与采矿权人补偿。明确的补偿的方法和标准同上。

必须认为的是，上述勘查投放和矿山研发基本建设投放，由于有所不同的勘查技术水平、有所不同的勘查手段和研发设计方案、实际建设水平等情况，有可能投放经费数额差距极大。明确数额应该经政府涉及部门核定或者专业的机构展开审核、评估，充分考虑投资的保险费和摊销性费用。

另外，明确的补偿额度应该考虑到矿业权解散自然保护区的公益性以及当地政府的财政承受能力，在公平补偿的原则下综合均衡专责考量。必须特别强调的是，探矿权人采矿权人解散自然保护区取得政府补偿，并无法因此正当理由应该遵守的其他义务，比如导致地质环境伤害应该遵守完全恢复管理的义务、矿山紧坑中的涉及义务等。自然保护区的维护与管理《自然保护区条例》所称之为自然保护区，是所指对有代表性的自然生态系统、动植物濒临绝种野生动植物物种的天然集中于分布区、有类似意义的大自然遗迹等维护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划入一定面积不予类似维护和管理的区域。自然保护区分成国家级自然保护区和地方级自然保护区。

国务院环境保护行政主管部门负责管理全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、国土资源、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。自然保护区可以分成核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内留存完好无损的天然状态的生态系统以及动植物、濒临绝种动植物的集中于产于地，应该划出为核心区，禁令任何单位和个人转入;除依照本条例第二十七条的规定经批准后外，也不容许转入专门从事科学研究活动。

核心区外围可以划界一定面积的缓冲区，只准转入专门从事科学研究观测活动。缓冲区外围划出为实验区，可以转入专门从事科学试验、教学进修、参观实地考察、旅游以及驯养、交配动植物、濒临绝种野生动植物等活动。原批准后创建自然保护区的人民政府指出适当时，可以在自然保护区的外围划界一定面积的外围维护地带。

吴永高曾在国土资源部法律中心工作，曾兼任国土资源部法律顾问项目组成员，现为国土资源部不动产注册中心(法律中心)法律顾问。多年来，他长年专门从事矿产资源投资收购、矿业权审核注册、矿业用地、矿山环境和矿业权纠纷处置的理论研究和实务工作，曾参予《土地管理法》、《矿产资源法》等多部法律法规改动和土地矿产领域多项国家根本性课题研究工作。

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